當(dāng)前，粵港澳三地?cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)不斷擴(kuò)大，正在引領(lǐng)數(shù)字中國建設(shè)，大灣區(qū)因而逐步成為我國探索跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的“先行示范區(qū)”。恰逢其時(shí)，今年6月，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室與香港特區(qū)政府創(chuàng)新科技及工業(yè)局簽署《關(guān)于促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的合作備忘錄》，旨在促進(jìn)大灣區(qū)數(shù)據(jù)跨境安全有序流動(dòng)。然而，“一國兩制三法域”的法治結(jié)構(gòu)在一定程度上制約著海量數(shù)據(jù)在大灣區(qū)便捷流動(dòng)中的價(jià)值釋放。法律是治國之重器，良法是善治之前提?；浉郯男枰苑ㄖ巫鳛榇鬄硡^(qū)高質(zhì)量發(fā)展的最大公約數(shù)，為跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)提供規(guī)范依據(jù)和制度保障。

　　灣區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的制度理性

　　從區(qū)域升級(jí)角度而言，可率先建成數(shù)據(jù)大市場(chǎng)。數(shù)據(jù)成為生產(chǎn)要素的情境下，加快培育統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素大市場(chǎng)，全面激活數(shù)據(jù)資源生產(chǎn)力，將使我國在全球數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)中抓住先機(jī)、爭(zhēng)取主動(dòng)、搶占未來發(fā)展制高點(diǎn)。當(dāng)前，粵港澳數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，呈現(xiàn)爆發(fā)式增長趨勢(shì)，賦能大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展無限空間。數(shù)據(jù)潛藏的巨大價(jià)值在交換中方可實(shí)現(xiàn)，并在流動(dòng)利用中產(chǎn)生更高的附加值。唯有打破“數(shù)據(jù)孤島”，喚醒“沉睡數(shù)據(jù)”，才能避免寶貴數(shù)據(jù)淪為“儲(chǔ)存負(fù)擔(dān)”。伴隨粵港澳數(shù)據(jù)體量指數(shù)型爆炸增長、跨境流動(dòng)頻次持續(xù)加密，良好的大灣區(qū)數(shù)字生態(tài)逐漸生成，數(shù)據(jù)生產(chǎn)力得到進(jìn)一步釋放，可為率先建成全國統(tǒng)一大數(shù)據(jù)市場(chǎng)奠定堅(jiān)實(shí)的信息資源基礎(chǔ)。

　　從融合協(xié)同角度而言，可支持港澳更好融入國家發(fā)展大局。加快塑造“數(shù)字灣區(qū)”背景下，唯有堅(jiān)持灣區(qū)融合與協(xié)同發(fā)展的道路，推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)更好釋放“數(shù)字紅利”，才能使港澳在融合國家發(fā)展大局中實(shí)現(xiàn)自身更好發(fā)展。而在粵港澳融合發(fā)展過程中，起到“牛鼻子”作用的要素便是數(shù)據(jù)。當(dāng)前，粵港澳數(shù)據(jù)處理設(shè)施“硬聯(lián)通”逐步強(qiáng)化、技術(shù)應(yīng)用趨于一體化、海關(guān)數(shù)據(jù)互通和監(jiān)管互認(rèn)，并開始了衛(wèi)生健康數(shù)據(jù)共享的初步探索，大大拉近了三地的時(shí)空距離，緊密了彼此的經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合程度。暢通數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，無疑將進(jìn)一步推動(dòng)粵港澳關(guān)系變得更加密切。質(zhì)言之，海量的科技數(shù)據(jù)、文化數(shù)據(jù)、教育數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、環(huán)境數(shù)據(jù)等在粵港澳三地相互流動(dòng)，有助于在推動(dòng)“數(shù)字灣區(qū)”建設(shè)中強(qiáng)化“9+2＞11”的協(xié)同合力效應(yīng)，不斷豐富著“一國兩制”的實(shí)踐內(nèi)涵，形塑大灣區(qū)數(shù)據(jù)命運(yùn)共同體。

　　從輻射效應(yīng)而言，可為全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)提供灣區(qū)經(jīng)驗(yàn)。數(shù)據(jù)的全球化屬性、資產(chǎn)屬性以及流動(dòng)屬性日益增強(qiáng)，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)日益成為新型全球化的重要特征。然而跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中“三元悖論”等難題日益凸顯，即無法同時(shí)完全實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)良好保護(hù)、數(shù)據(jù)保護(hù)自主權(quán)和數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)三大目標(biāo)，成為各國亟待解決的難題。在大灣區(qū)“一國兩制三法域”獨(dú)特場(chǎng)域下，大灣區(qū)數(shù)據(jù)流動(dòng)因而帶有跨境流動(dòng)性質(zhì)。同時(shí)，海量數(shù)據(jù)不僅在灣區(qū)內(nèi)部快速流動(dòng)，更借由勞動(dòng)力、商品等生產(chǎn)要素在世界范圍內(nèi)快速流動(dòng)，這極大地拓寬了數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)經(jīng)驗(yàn)的應(yīng)用場(chǎng)域，幾乎所有國家都能在一定程度上借鑒灣區(qū)經(jīng)驗(yàn)。如此一來，大灣區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)實(shí)踐，將為全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)提供中國方案。

　　數(shù)據(jù)法律規(guī)范差異

　　客觀來看，粵港澳大灣區(qū)尚缺乏精準(zhǔn)有效的數(shù)據(jù)流動(dòng)和數(shù)據(jù)治理機(jī)制，現(xiàn)有數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則體系無法有力地支撐數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的發(fā)展格局。

　　第一，數(shù)據(jù)法律體系差異。首先，粵港澳缺乏共同的上位數(shù)據(jù)法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)適。內(nèi)地?cái)?shù)據(jù)法律體系由《個(gè)人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等組成，香港不斷完善個(gè)人信息領(lǐng)域的立法，以《個(gè)人資料（私隱）條例》《跨境資料轉(zhuǎn)移條例》為基礎(chǔ)，適用廣泛的《個(gè)人資料保護(hù)法》則是澳門主要的數(shù)據(jù)信息法律。其次，粵港澳數(shù)據(jù)法律適用具有地域性，效力只及于本法域內(nèi)。數(shù)據(jù)跨界通用的天然屬性消弭著大灣區(qū)有形與無形壁壘，但三地法律效力的地域拘束力不能契合數(shù)據(jù)消解時(shí)空的特殊規(guī)律。最后，粵港澳數(shù)據(jù)立法模式存在明顯差異。內(nèi)地與香港在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)領(lǐng)域采取分散立法模式，形成了以綜合性法律為基底、以數(shù)據(jù)跨境具體規(guī)范為補(bǔ)充的法律架構(gòu)，而澳門采取統(tǒng)一立法模式，盡管關(guān)于數(shù)據(jù)的法典不多，但對(duì)數(shù)據(jù)跨境的行為、一般規(guī)則以及例外情況都作出規(guī)定。

　　第二，數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管差異。內(nèi)地基于數(shù)據(jù)主權(quán)和國家安全考慮，數(shù)據(jù)出境監(jiān)管立足“安全”本位?！稊?shù)據(jù)出境安全評(píng)估指南》《個(gè)人信息出境安全評(píng)估辦法》均明確，須具有合法、正當(dāng)、必要的出境目的，且經(jīng)安全評(píng)估后不影響國家安全、公共利益與個(gè)人信息安全的方可出境。香港《個(gè)人資料（私隱）條例》第33條列明了進(jìn)行數(shù)據(jù)跨境流轉(zhuǎn)須符合三項(xiàng)條件之一，但事實(shí)上香港特區(qū)政府并未對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)進(jìn)行過多限制，針對(duì)愈發(fā)頻繁的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)需求，兩次適應(yīng)性地出臺(tái)了《跨境資料轉(zhuǎn)移指引》。澳門的個(gè)人信息出境遵循“嚴(yán)格立場(chǎng)”，確立的基本原則有：數(shù)據(jù)接收地的法律體系須符合由個(gè)人資料保護(hù)辦公室認(rèn)定的“適當(dāng)保護(hù)程度”，主要考察數(shù)據(jù)性質(zhì)、轉(zhuǎn)移目的、期間或處理計(jì)劃等指標(biāo)；符合澳門的法律規(guī)則、事業(yè)規(guī)則和安全要求；但個(gè)人資料保護(hù)辦公室尚未宣告任何國家或地區(qū)達(dá)到適當(dāng)保護(hù)程度的要求。

　　第三，數(shù)據(jù)糾紛解決差異。香港采取行政主導(dǎo)的糾紛解決模式，個(gè)人資料（私隱）專員在處理個(gè)人數(shù)據(jù)流動(dòng)糾紛中扮演著重要角色。澳門實(shí)行司法為主的糾紛解決方式，針對(duì)個(gè)人資料糾紛，澳門特區(qū)政府通過確立“個(gè)人資料權(quán)”以司法途徑解決，由法院就數(shù)據(jù)爭(zhēng)議問題作出裁判。內(nèi)地則采取行政、司法二元數(shù)據(jù)糾紛解決模式，面對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)引起的糾紛，在爭(zhēng)議解決主體尚不明晰的情況下，行政介入在內(nèi)地糾紛解決中發(fā)揮重要作用，阿里壟斷行政處罰、美團(tuán)“二選一”被罰等即為例證。目前內(nèi)地正在探索建立數(shù)據(jù)糾紛行政調(diào)解和約談制度，旨在定分止?fàn)幱谠V前。同時(shí)，廣州互聯(lián)網(wǎng)法院成立了全國首個(gè)涉數(shù)據(jù)糾紛專業(yè)合議庭，集中管轄轄區(qū)內(nèi)涉及數(shù)據(jù)糾紛的一審案件，“證成司法”也是涉數(shù)據(jù)糾紛案件的重要解決進(jìn)路。

　　形塑三維動(dòng)態(tài)性數(shù)據(jù)法治結(jié)構(gòu)

　　基于大灣區(qū)法秩序的獨(dú)特性和包容性，可建構(gòu)與全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)的三維動(dòng)態(tài)性數(shù)據(jù)法治結(jié)構(gòu)，進(jìn)而推動(dòng)大灣區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。

　　第一，縱向法治結(jié)構(gòu)。即以由上至下（中央頂層設(shè)計(jì)→粵港澳→行業(yè)自治）的授權(quán)方式建構(gòu)全國性數(shù)據(jù)法律體系。首先，大灣區(qū)數(shù)據(jù)法治協(xié)同建設(shè)，經(jīng)常性涉及中央事權(quán)和港澳特區(qū)高度自治權(quán)，適宜由中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、發(fā)揮主導(dǎo)作用。可充分發(fā)揮大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，釋放中央主導(dǎo)型跨境治理機(jī)構(gòu)的治理效能，通過先急后緩、先易后難、先局部后整體的漸進(jìn)方式，逐步實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)規(guī)則銜接。其次，可通過特別地區(qū)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)試點(diǎn)推進(jìn)規(guī)則銜接。當(dāng)前，中央鼓勵(lì)深圳先行示范區(qū)、橫琴和前海合作區(qū)先行先試、大膽創(chuàng)新，以點(diǎn)破面，為大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則銜接積累豐富經(jīng)驗(yàn)。最后，分行業(yè)推進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)區(qū)域示范法的廣泛適用。在中央的指導(dǎo)下，根據(jù)粵港澳三地政府部門的指引，組織三地法律專家與專業(yè)人士成立起草課題組，按照先急后緩、先易后難的方式制定灣區(qū)數(shù)據(jù)示范法，為“9+2”城市立法機(jī)關(guān)提供范本。

　　第二，垂向法治結(jié)構(gòu)。即以由下至上（行業(yè)自治→粵港澳→中央頂層設(shè)計(jì)）的先行先試方式推動(dòng)數(shù)據(jù)法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)上升為全國性法律制度。梳理粵港澳三地?cái)?shù)據(jù)法律規(guī)范不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前諸多領(lǐng)域存在大面積的立法規(guī)制空白，在此情境下，從自下而上的維度塑造法治結(jié)構(gòu)亦是重要進(jìn)路。首先，發(fā)揮粵港澳三地?cái)?shù)字行業(yè)協(xié)會(huì)及相關(guān)社會(huì)組織作用，總結(jié)歸納當(dāng)前大灣區(qū)數(shù)據(jù)流動(dòng)中行之有效的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和通行標(biāo)準(zhǔn)，力求明確重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)的數(shù)據(jù)規(guī)則清單。其次，粵港澳三地政府依據(jù)當(dāng)前大灣區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)現(xiàn)狀，對(duì)數(shù)據(jù)規(guī)則清單予以認(rèn)可并逐步細(xì)化，再通過行政協(xié)議、區(qū)際示范法等方式推動(dòng)行業(yè)經(jīng)驗(yàn)在三地立法施行落地，推動(dòng)建立趨同化的數(shù)據(jù)規(guī)范。再次，在條件成熟時(shí)，由廣東省政府會(huì)同港澳特區(qū)政府，提請(qǐng)中央制定跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的法律規(guī)范。

　　第三，橫向法治結(jié)構(gòu)。即探索大灣區(qū)數(shù)據(jù)法律沖突的調(diào)適之道，構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則銜接的結(jié)構(gòu)優(yōu)化進(jìn)路?；浉郯娜刂黧w共同調(diào)適數(shù)據(jù)法律沖突，攜手推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。首先，以“灣區(qū)行政”的治理理念，塑造法制統(tǒng)一觀念，積極利用現(xiàn)有的立法權(quán)限推動(dòng)數(shù)據(jù)協(xié)同立法。其次，推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的協(xié)同監(jiān)管?？衫谜邇?yōu)勢(shì)依托現(xiàn)有平臺(tái)，組建大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理機(jī)構(gòu)，制定大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的具體規(guī)則，統(tǒng)一數(shù)據(jù)流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和條件，并加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)的監(jiān)督。再次，探索建立“分區(qū)域+聯(lián)合型”的數(shù)據(jù)多元化糾紛解決模式，針對(duì)同一區(qū)域的數(shù)據(jù)糾紛可適用司法途徑，而針對(duì)跨區(qū)域的數(shù)據(jù)糾紛則優(yōu)先適用調(diào)解和仲裁的方式，逐步形成具有灣區(qū)特色的數(shù)據(jù)糾紛靈活解決機(jī)制。最后，可組建大灣區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)聯(lián)盟，構(gòu)建數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)交易、數(shù)字平臺(tái)糾紛內(nèi)部解決等方面的協(xié)同機(jī)制。

　?。ㄗ髡叻謩e系廣東工業(yè)大學(xué)粵港澳大灣區(qū)協(xié)同治理與法治保障研究中心副主任和科研助理 馮澤華 劉向東）