在2019年7月澳門居民參加珠海醫保頒發社會保障卡儀式上，牛敬為部分澳門居民發放社會保障卡。 南方日報記者 關銘榮 攝　　

　　“我是橫琴新區第一任管委會主任、最后一任黨委書記。從上島干到退休，在橫琴工作了5139天。”這是牛敬的橫琴時光。

　　從2009年橫琴新區籌建，到2015年自貿片區揭牌，再到2021年合作區成立，在橫琴島短短15年多的開發歷史中，牛敬參與了14年。

　　一路走來，橫琴滄海變桑田。牛敬和先后上島的一批批橫琴人，如同“拓荒牛”，將一個荒島打造成了一座現代化新城。

　　三年前，合作區的成立，成為一個歷史轉折點。自此，這片試驗田邁入全面實施、加快推進的新階段。三年來，隨著澳門公務員的加入、琴澳規則的不斷銜接、更多澳門元素的涌入，合作區服務澳門經濟適度多元發展有了質的突破。

　　在粵澳共商共建共管共享的新體制下，牛敬擔任了合作區執委會副主任兩年，直到2023年9月15日正式退休，完成了橫琴建設的交接棒。

　　退休后，牛敬持續關注著合作區的各類新聞。他期待，未來橫琴成為豐富“一國兩制”實踐的新示范。

　　開荒

　　收土地、搞項目、建新家園

　　牛敬初上橫琴島，是在2009年8月17日。

　　彼時，橫琴還是一個“蕉林綠野、農莊寥落”的荒島，島上人口約4000人，共11個自然村，村民以養蠔、捕魚等為生。

　　“當年的財政收入只有不到3700萬元，還有一些債務、包袱。”牛敬回憶道，“基礎條件不足，難度大。發展橫琴是國家戰略，肩上的責任也重。”

　　就在牛敬上島擔任橫琴新區管委會主任前三天，2009年8月14日，國務院批準實施《橫琴總體發展規劃》。在這個國家級戰略規劃的加持下，橫琴的藍圖開始鋪就。

　　“當時，橫琴的重點項目主要有三個。一個是澳門大學的動工，一個是長隆的建設，還有一個是市政基礎設施BT項目，也就是道路、海堤、地下綜合管廊的建設。”牛敬透露，搞建設就涉及土地的整合、征收土地的補償等等。

　　牛敬上島的時候，在時任橫琴新區黨委書記劉佳的牽頭下，長隆的建設已經啟動，當時面臨的難題是村民的搬遷。

　　“這是個難啃的硬骨頭。”彼時，長隆項目所在的富祥灣社區有新、舊兩個村，100多戶村民。世世代代生活在這里的原居民，并不理解突如其來的搬遷。

　　時任橫琴鎮富祥灣社區新村黨支部書記的黃少文告訴記者，當時不少村民很擔憂。“是不是騙我們的？”“搬出去靠什么生活？”“物業費、垃圾費、水費這些拿什么交？”

　　針對這些顧慮，政府制定了各種保障措施。比如給新遷的住房辦房產證，可以按照商品房買賣；劃出一部分資產改為商業，收入作為村集體資產等。這些需要逐一向村民解釋，做通工作。

　　當時，橫琴的公務人員分包了這100多戶村民的溝通工作，牛敬也分了幾戶。幾個月的走家進戶、耐心解釋之后，絕大部分村民答應簽約。而后，長隆得以順利開建，這才有了今天享譽海內外的長隆海洋王國。

　　搬離富祥灣后，村民們的新家園選在了靠近橫琴口岸、面朝澳門大學的澳門青年創業谷旁，社區取名為新家園社區。

　　后來擔任新家園社區黨委書記的黃少文透露，那些年，牛敬每年都會到訪新家園社區，關心村民們搬遷后的新生活。走到自己曾上門走訪的人家中，牛敬開玩笑地問：“怎么樣，我沒騙你吧？”

　　在一陣陣笑聲中，黃少文知道，村民們是滿意的。

　　筑城

　　平均每天投資超1億元，10年經濟增百倍

　　在橫琴最初的開發建設中，項目并不是當務之急。

　　“生態優先、規劃先行、基礎快上、政策快批，項目慎選。”牛敬說，這是橫琴當時的開發原則。而上級給橫琴的目標是：一年有變化，兩年見成效，三年大變化，五年成規模。

　　橫琴新區成立的前一兩年，最多的工作就是做規劃。

　　“我們后來盤了一下，橫琴新區做了60多個規劃，各個領域的。”談起橫琴的規劃，牛敬如數家珍，比如法國阿瑪建筑事務所做的“山脈田園、水脈都市”規劃，就是目前天沐河一帶的雛形；十字門中央商務區概念性規劃，由美國HOK(霍克)公司擔綱；?橫琴國際商務中心的設計公司是德國GMP，橫琴保利中心是聯合日本佐藤綜合計畫株式會社設計。

　　牛敬形容，當時橫琴是一個國際規劃大師集聚的地方，橫琴的城市建設正是在這樣高水平高質量的規劃指引下來做的。

　　搞城市建設，橫琴又遇到了新的問題——沒錢。

　　“我們沒有資金，橫琴的底子又很薄，特別是大部分土地不在政府手上，所以我們上島后一個很重要的工作就是土地的整合。”牛敬介紹，按照國務院通過的橫琴規劃，政府有權回收土地。

　　怎么回收合理？牛敬說：“后來研究通過了橫琴土地整合的方案，回收價格是以附近最近一塊公開拍賣的土地價格為參照，依法依規設定的，價格比原來初創的土地要高很多。”

　　對于底子薄弱的橫琴，回收土地的錢從哪里來？牛敬透露，主要是通過融資。一個重要的平臺就是成立當時的區屬國企，通過銀行批給授信，這樣就有了資金，就可以收土地。有了土地，就可以搞建設。

　　前十年的橫琴，是一個起步打基礎的階段，建設發展的力度和速度空前。

　　一組數據顯示，合作區成立前，橫琴新區建設的12年間，累計完成了約3600億元的固定資產投資。牛敬算了一筆賬：“差不多一年300億元，按工作日算，一天超過1億元的高強度投入。”

　　一面搞基建，一面抓產業。2010年至2020年，橫琴的GDP從4.66億元增長至超400億元，10年增幅近100倍。年度總稅收收入一度超過350億元。高新技術、品牌工業、現代金融、商貿消費、文旅會展等產業全面開花。區內累計注冊澳資企業突破4000家，琴澳合作從經濟領域向社會民生領域不斷拓展。

　　“在這樣的基礎上，橫琴上升到合作區，澳門參與治理，開啟粵澳共管的新階段，正是恰逢其時。”牛敬說。

　　深合

　　用好天然試驗田，寫足開放大文章

　　“早期，我們在物理層面上改天換地。下一步，就是行政管理上要跟澳門對接。”自從到橫琴工作，牛敬每天聽澳門的廣播、看澳門日報，希望更加了解和熟悉澳門。

　　合作區成立后，澳門公務員加入橫琴的建設，牛敬與他們共事了兩年。

　　這種由粵澳共商共建共管共享的“四共”新體制，是粵港澳大灣區建設各大重要平臺中，融合力度最大、創新突破最顯著的探索實踐，也是合作區發展的內驅力。

　　橫琴是一片天然的試驗田和創新地。“澳門面積小、產業單一，需要發展空間，橫琴就是最好的空間。”牛敬分析，橫琴與澳門一河之隔、一橋相連，面積是澳門的3倍多，人口少，是一片處女地，還是一個海島，離岸好管理。因此，在這片土地上，可以大膽突破，大膽探索如何去做好“一國兩制”開放創新的大文章。

　　在橫琴工作，創新的意識不可或缺。

　　現任合作區法律事務局副局長的王彥，多年來致力于橫琴的政策研究和制度創新。在他的印象中，牛敬是一個始終愛改革、愛創新的人。

　　“不管在哪個階段，他總是對我們說，日常工作干得再好，頂多能打70分，還有30分要靠改革、要靠創新、要靠開放。”王彥說，這個觀點是基于一個大的邏輯，那就是橫琴是粵港澳緊密合作的一個示范區，對澳對港開放、支持服務澳門是基本底色。

　　支持澳門經濟適度多元發展，是橫琴開發建設的初心。

　　如何適度多元？在牛敬看來，這種多元不是把澳門現有的企業和人簡單地平移到橫琴，而是通過橫琴的空間，注入更多政策，吸引新澳企、新澳人、新澳資，做大澳門經濟的新增量。“橫琴很早前就想跟澳門的老百姓融合，從經濟領域延展到社會民生，這是非常大的飛躍。”

　　牛敬也清晰地認識到，橫琴一路走來，之所以能不斷突破，國家層面的政策供給至關重要。

　　“為了爭取政策，我們當時就成立了小組，派人在北京常駐，在各大部委單位不斷來回。”他透露，2011年，國務院批復了關于橫琴的重磅文件——《國務院關于橫琴開發有關政策的批復》（國函〔2011〕85號），也就是如今分線管理政策的1.0版本。十幾年來，國家相繼賦予了橫琴諸多創新政策，指引橫琴一步步突破前行。

　　退休一年多，牛敬依舊時常關心橫琴的發展。看到新的分線管理政策落地，在“澳門新街坊”可以使用小額澳門元、看境外電視、用國際互聯網，牛敬還是難掩激動。

　　“現在‘澳門新街坊’的很多政策，最開始就在我們的政策申請包里了，合作區成立后，終于在小切口落地了。”談及此，牛敬感慨地說，“你看，還是要去試、努力去爭取，就可能實現。”

　　邁向合作區時代，橫琴步入了新的階段。未來，這里將是促進澳門經濟適度多元發展的新平臺、便利澳門居民生活就業的新空間、豐富“一國兩制”實踐的新示范、推動粵港澳大灣區建設的新高地。

　　（記者 梁涵 吳哲）