當土地開發強度的“紅線”變成發展的“起跑線”，城市何去何從？

　　長久以來，珠三角用不足全省1/3的土地，承擔著廣東近八成的經濟體量。

　　這份亮眼的成績背后，伴隨著的是土地資源的快速消耗——深圳、佛山、東莞、中山、珠海等城市土地開發強度超過30%的國際紅線，產業項目面臨無地可用的局面。

　　今年的《政府工作報告》再次在城市更新方面“劃了重點”，提出統籌城市低效用地再開發。面對土地瓶頸的威脅，珠三角各地相繼“出招”，優化土地資源配置。

　　其中，因土地供不應求一度發展“掉隊”的中山，發力村鎮低效工業園改造升級（下稱“工改”），三年間騰出超4.6萬畝新空間，服務上千家企業增資擴產、轉型升級，預計拉動新增投資總額超1800億元。小欖鎮、黃圃鎮、東鳳鎮等鎮街的一些新園區甚至出現“驗收即滿租”的情況。

　　2023年9月，中山被列為全國低效用地再開發試點城市之一。2024年“工改”項目完成工業投資（含技改）占中山全市工業投資的35.4%。

中山市小欖鎮綠金灣高端環保共性產業園改造前后對比。左圖為資料圖，右圖陳少宏攝。

　　“工改”既為制造業高質量發展騰出空間，也顯著減少了工業污染、最大限度消除消防安全隱患，中山為全省特別是珠三角低效工業用地改造探了路破了題。

　　在中山啟動“工改”三年之后，記者實地調研中山“工改”園區及企業，總結“工改”背后的可行性經驗。

　　新空間帶來新可能 

　　部分園區“改完即用完”

　　春分時節，中山市黃圃鎮大岑村內，由舊廠房改造而成的河邊公園內已草木繁盛，后方成片的全新工業寫字樓正在建設，其中數棟已經建成，圖景如同繁華小城市的一角。

　　這里是中山智能家電產業園（大岑片區）。最近，該片區一階段最后一個“工改”項目開始動工，9個項目已經投產，這片過去的千畝低效用地已全面重啟。

　　千畝用地“改完即用完”，如大岑村這種對產業新空間的迫切需求，在中山開展“工改”以來并不少見——

　　東鳳鎮民樂社區的四片鋅鐵棚被改造成為四棟9層新廠房，還未全部竣工便被9家企業“包下”；神灣鎮外沙科創城的兩期項目均在正式驗收前完成了100%招商；南頭鎮的智能家電制造業創新中心項目在完成一、二期建設后，因進駐企業仍存在大量空間需求，立即啟動了三期規劃……

中山市東鳳鎮民樂社區和合工業園改造前后對比。左圖為資料圖，右圖陳少宏攝。

　　對許多企業而言，新空間意味著新可能。

　　“我們新增了一套AGV自動導引車、一臺機械臂、2條成品自動組裝生產線……這些都是智能化設備。”中山市雪樂電器有限公司（下稱“雪樂電器”）負責人楊巧英告訴記者，公司于2024年下半年搬進大岑村的“工改”新廠房后，2024年產值已增至近1億元。

　　參與“工改”前，這一數字長期徘徊在5000萬元上下。

搬進中山智能家電產業園（大岑片區）后，企業添置了數字化智能化設備。王浩宇 攝

　　隨著廠房容積率變高、進駐企業加大數字化智能化應用投資，這些用地的畝均產出也成倍提升。

　　例如，中山智能家電產業園（大岑片區）一階段新引進的17家億元級企業，讓“小作坊”集聚地變成智能家電專精特新企業“大本營”，地塊年總產值從改造前的11.9億元提高到60.6億元，增幅約4倍；小欖鎮華中路“工改”園區改造前年產值不過四五千萬元，如今多家規上企業進駐、完成數字化智能化轉型后，園區全年產值大約有2.5億元，是原先的5倍；綠金灣高端環保共性產業園新招引數十家高端金屬表面處理企業，全部達產后，產值較改造前增長預計超10倍……

　　新空間創造了可觀的經濟效益，但騰空間的前期路途卻并非一帆風順。

　　改革初期推不動咋辦 

　　先為企業和村民算好“兩本賬”

　　“工改”是一場千頭萬緒的“空間革命”，“需要根據評估拆除已建成的低效廠房，再規劃建設新項目。”中山市自然資源局副局長、中山市工改辦日常工作負責人鄧宇文介紹。

　　但是，本是為給企業發展騰挪空間的“工改”，初期最直接的反對恰恰也來自企業，楊巧英是其中之一。

　　改革開放以來，“村村點火，戶戶冒煙”的村鎮工業園現象在珠三角十分常見，大岑村也不例外。20多年前，楊巧英和家人一起來到大岑村，創辦了雪樂電器。

　　與佛山順德一河之隔，大岑村也在20年內發展起家電產業，開辦起數百家企業和不計其數的小作坊，村工業產值猛增3000多倍。四面環水的大岑村，一時成為佛中交界赫赫有名的“家電島”。

　　“這是有代價的。”黃圃鎮工改專班工作人員介紹，大岑村上千畝的工業區內，廠房以簡易結構的鋅鐵棚為主，消防、安全生產、環境衛生等問題突出。小廠房分布散亂，導致后來者難以再在島上開辦企業，加之交通擁堵、環境污染，“家電島”成了“問題島”。

中山智能家電產業園（大岑片區）改造前后對比。左圖為資料圖，右圖高雋攝。

　　2022年1月，中山“工改”啟動，大岑村被納入了改造范圍。

　　這時，楊巧英不樂意了。

　　“我們在這里20多年了，為什么要搬走？”年近80歲的楊巧英既有情懷上的不舍，也有利益上的考慮：搬遷的費用及物資損耗、重新尋找租金合適的場地、重新招聘工人，哪一樣都是成本。

　　與此同時，村民也有意見。

　　“村民擔心政府兌現不了補償的承諾，或者招引不來優質的企業，導致項目‘爛尾’。”大岑村黨委書記林海賢說。南朗街道華照村黨委書記歐陽建章也表示，村民普遍有土地情結，“工改”要征地拆遷，自然有反對聲。

　　“跟村民和企業算清楚賬很重要。”在歐陽建章看來，“工改”既需要補償村民和企業的近期經濟損失、保障其遠期經濟收益，也需要考慮解決交通、環境、安全生產等民生問題。“只要能算清楚賬，肯定會有不少支持。”歐陽建章說。

　　因此，給企業和村民算好經濟、民生“兩本賬”，成為“工改”能夠得到推廣的前提條件。

　　用有限資金“辦大事” 

　　三年86項新政撬動利益格局

　　“‘工改’說到底是解決利益平衡的問題。”鄧宇文舉例說，比如要拆除的舊廠房，有的建成多年但缺少合法的用地手續或公私權屬混雜，有的與村集體簽訂的超長租期還剩數年……需要各方達成共識。

　　“我們也曾去一些地市調研低效用地改造的經驗，但大多數方法都要‘砸錢’，我們學不來。”中山市工改辦一位干部直言，更具可行性的做法，是通過政策杠桿來撬動利益格局，讓各主體意識到“工改”有利可圖，主動改起來。

　　比如，華照村的麻東小組和當地國企中山西灣建設投資有限公司（下稱“西灣建投”）憑借“工改”新政的利好，達成了“土地換物業”的合作，麻東小組換出了10倍的租金收益。

位于中山市南朗街道華照村的西灣清潔能源產業園。梁詩婷 攝

　　西灣建投總經理嚴俊解釋道，“工改”新政策鼓勵土地征收的補償以物業為主，并明確了可以按照等值原則補償（調換）相應建筑面積的標準廠房，這為“土地換物業”提供了政策依據。

　　麻東小組將土地交給西灣建投建設工業物業，能用1畝地換得超400平方米的物業，西灣建投則擁有其余物業。這樣一來，政府、國企解決了征地的大額支出問題，村企均獲得了長期性資產。

　　“這塊地改造前每年的租金收益是30萬元，所以新廠房建設期間，我們每年會給村里補償30萬元。等項目建成后，我們會再出錢統一租回來，保障集體物業未來20年的租金收入。”嚴俊說。

　　根據雙方合約，“工改”項目建成后，西灣建投以13元/平方米的單價租用全部集體物業。麻東小組一年能獲得約350萬元租金，更不要說連收20年、租金每5年遞增一次。

　　“30萬和350萬的對比，村民都算得出來，而且改造期間也能保證不虧，大家也就支持改造了。”歐陽建章說。

　　村集體“工改”項目完工較早的神灣鎮外沙村，如今已經收到了“真金白銀”。

　　外沙村黨委書記羅歡輝告訴記者，參與“工改”前，村集體的年經濟收入約350萬元。2023年與2024年，這一數字已猛增至1325萬元和1497萬元。2024年村民的人均分紅達3424元，同比增長12.9%。

　　新政策也撬動了民企的積極性。

　　例如，黃圃鎮出臺了鎮一級的騰挪補助政策，鎮里出錢提供3元/平方米·月的租金補助。再加上市級給出的6元/平方米·月補助，企業每月能拿到每平方米9元的租金補助。

　　被利好與服務打動，早有增資擴產意向卻礙于搬遷成本的楊巧英最終決定放手一搏，答應暫時搬遷，并最終成功回歸大岑村建設新園區。

　　據統計，“工改”三年來，中山一共出臺了86項“工改”新政。

　　“工改”不是只改“工” 

　　從源頭消除安全隱患并治理污染

　　“工改”既要解決“錢從哪里來”的問題，也要回應安全生產隱患、配套設施落后、環境污染等民生關切。

　　“這廠房不行，鐵皮棚被風一吹，頂都沒有了。”意向合作公司負責人的這句話，讓捷暢電子科技有限公司（下稱“捷暢”）總經理林星星至今難以忘記。捷暢曾在鋅鐵棚下經營，屋頂經常漏雨，臺風天更是讓林星星不敢睡覺：“臺風‘山竹’那次把我們一個車間的頂棚都吹掉了，我們為此停工了20多天。”

　　據統計，“工改”啟動后，中山累計拆除了超500宗違法建設和危舊廠房物業，2024年低效工業園發生火災相比2021年下降近30%。

　　2022年9月，捷暢搬進了小欖鎮的華中路“工改”園區，新廠房寬敞明亮，每平方米月租還比鋅鐵棚便宜1元。“‘工改’讓我們從臟亂差的‘城中村’，搬進了現代化的‘商品樓’。”搬進新家，林星星很滿意。

中山市小欖鎮永寧社區華中路工業園改造前后對比。資料圖片

　　簡陋惡劣的生產條件，既威脅企業員工的安全，也在影響周邊居民的生活體驗。

　　“過去水體黑臭，下雨時氣味更重。”家住大岑河岸邊的大岑村村民梁先生對河水的原貌印象深刻。大岑村工業發展和商鋪數增長迅猛，而村內缺乏污水處理設施，大量工業和生活污水直排大岑河，導致河道水質不斷惡化。

　　針對工業園的環境污染問題，中山在此前首創的共性工廠的基礎上，又在省內率先打造了一批共性產業園。

　　“共性產業園的規劃建設，將從源頭、過程、末端全過程解決中山市生態環境保護問題。”中山市生態環境局黨組書記、局長杜敏以位于小欖鎮的“工改”項目綠金灣高端環保共性產業園舉例，園區配套建設了污水處理廠、集中能源站、危固廢臨時收集點、廢氣收集處理系統等環保設施，既能夠減少污染，又能為企業節省超10%的經營成本。

　　據統計，中山全市共規劃了25個環保共性產業園，超2500家污染企業將實現“園區集聚、統一治污、產業提升”。

綠金灣高端環保共性產業園樓頂安置著工業污染處理設施。陳少宏 攝

　　在環保方面，“工改”項目所建設新廠房也會在規劃階段就將其考慮進去。

　　小欖鎮一“工改”項目開發方——深圳市粵深產業發展有限公司副總經理樊灼楓舉例道，新園區每一棟廠房樓頂鋪設的光伏設備均至少達到50%的面積占比，產業園整體按照海綿城市的要求來設計，“中山的生產建筑建設標準已經很接近深圳了”。

　　雖然“工改”取得了初步進展，但挑戰仍然不少，例如儲備大面積連片土地、籌集各類改造所需資金、解決已建成產業園的招商需求等。

　　鄧宇文介紹，中山下階段將探索運用專項債進行城市更新和老舊廠區改造、收儲低效用地，加大“工改”項目資金支持，并重點推動連片跨鎮街項目改造升級，向片區改造、綜合改造和跨鎮街改造升級轉變。

　　針對招商需求，記者從中山市工改辦了解到，目前中山市工改辦已重新組建招商小組赴全國多地開展招商。相關負責人介紹，中山將建立市鎮兩級招商對接機制，推動以地招商、以房招商和以商招商。

　　觀點 

　　騰出產業空間后，下一步怎么走？

　　自2022年1月啟動“工改”，中山用三年時間形成了階段性成果，讓超過4.6萬畝的低效工業用地“重生”，為中山制造業的系統性升級騰出了產業空間。站在攻堅三年的節點上，中山“工改”未來又將何去何從？

　　記者采訪到中山大學粵港澳發展研究院港澳經濟研究中心原主任袁持平。他認為，中山的高質量發展不能僅依靠“工改”，還要借助發展現代服務業、完善城市配套設施等多項行動共同發力，帶動整座城市的產業煥然一新。

　　“從過去三年經濟發展的成果看，‘工改’給中山創造的支撐作用很明顯，中山也從中嘗到了甜頭。”袁持平提出，當前火熱的人工智能、機器人、互聯網等新興產業及其生產要素，在粵港澳大灣區內均需要找到相對集聚的空間載體，中山“工改”解決了這一迫切問題，提高了中山的城市能級，中山近年的GDP、工業投資的可觀增長便是一個印證。

　　目前，中山“工改”已通過政府收儲、企業和村集體自主或合作改造等途徑，形成了一批建成投產的項目，其中不乏由來自深圳等地的專業開發商運營的百畝級大型園區，而新廠房、新園區能否持續在市場上形成競爭力仍有待觀察。

　　與此同時，全國各地的產業園競爭也日趨激烈。袁持平指出，下一階段，中山需要在推進“工改”的同時，統籌考慮人才引進、金融服務、城市建設等領域，規劃更具競爭力的現代化產業集聚區，例如將火炬開發區打造成為具有全國影響力的產業強區。

　　“目前，大灣區內部的生產性服務業發展不太均衡，比如在金融服務這一塊，廣州、深圳這樣的頭部城市比較健全，中山的發展就相對滯后。”袁持平認為，制造業實力強勁的城市，往往也得益于完備的生產性服務業。對于中山而言，在具備充足土地要素的基礎上，如果要更好地整合技術、資金、人才等要素，更需要重視發展現代服務業尤其是生產性服務業，完善城市配套設施建設。

　　“傳統產業的競爭具有可替代性，中山需要找到產業的新增長點。例如傳統家居產業要尋找消費者新的需求場景，那可以借助人工智能發展智能家居，這就需要技術突破。技術突破如何實現？歸根結底要靠人才、靠投資。”袁持平說。

　　（記者 陳少宏 策劃 張培發 何雪峰）