工業用地對于寸土寸金的超大城市而言，看似平常卻至關重要。

　　制造業的發展離不開土地要素保障。2024年廣州超額完成工業用地實物儲備2646.26公頃，保障了百靈（華南）生物醫藥總部基地、中船黃埔文沖高端海洋裝備研發制造基地等123個工業項目進駐建設。土地利用結構的需求變化，折射出廣州堅持制造業立市的決心。

　　近日，廣州市規劃和自然資源局出臺《加強規劃資源要素保障支撐廣州“制造業立市”的指導意見》（下稱《指導意見》），首次劃設“工業集聚區”，前瞻謀劃18個“科創集聚區”，形成三級產業空間布局體系，以前瞻性土地資源配置，支撐構建“12218”現代化產業體系。

　　以“像保護耕地一樣保護工業用地”為價值導向的新政，對廣州的用地格局有何深遠影響？規劃資源要素又怎樣為發展新質生產力保駕護航？啃下工業用地這塊“硬骨頭”的背后，廣州正在為超大城市探索經驗。

　　規劃要素：在產業空間中設定“引導線”

　　國家賦予廣州“全國先進制造業基地”功能定位。早在2020年，廣州就在全省率先劃定了621平方公里的工業產業區塊線，穩固制造業發展的基本盤。

　　為提升區塊“濃度”、保證工業主導功能，本次《指導意見》要求，各區納入區塊的規劃工業用地面積占轄區規劃工業用地面積比例，原則上不少于80%，單個工業產業區塊內工業用地比例由55%提高至65%，以更好發揮工業產業區塊對工業用地管控作用。

　　同時，《指導意見》進一步提出構建“工業集聚區—工業產業區塊—工業用地”的產業空間布局體系。

　　如果說，工業用地是工業項目建設、生產的“生命線”；工業產業區塊是為促進工業用地集聚、保障全市工業用地規模底線而劃定的“管控線”；本次“工業集聚區”則是在工業產業區塊基礎上謀劃的產業空間布局和產業集群的“引導線”。三者構成了梯度協同的體系。

　　一方面，整合工業產業區塊布局，工業集聚區內工業產業區塊的規模不低于轄區工業產業區塊總規模的70%；另一方面，引導產業集聚，單個工業集聚區聚焦3—5個產業方向，全面覆蓋全市15個戰略性產業集群和6個未來產業。

　　根據《指導意見》，未來廣州的新增工業項目原則上安排在工業集聚區、工業產業區塊內，且符合工業集聚區、工業產業區塊的主導產業方向，引導新增工業項目集聚選址。

　　之所以為工業集聚區劃定主導產業，則是為了支撐產業精準招商和產業集群發展。

　　當前，廣州大部分產業園區產業發展定位不清晰，園區間同質化競爭比較突出，園區內產業導入缺乏關聯性、上下游配套不完善。為了進一步促進全市產業空間集聚和特色化發展，統籌考慮各區現有發展基礎和特色優勢，《指導意見》提出了工業集聚區的主導產業。

　　未來，工業集聚區在規劃建設時，可以更有針對性地做好主導產業所需的生產服務配套設施，吸引相關企業向這個片區集聚，享受規模經濟帶來的運營成本下降、生產要素共享等便利，提升競爭力。

　　比如，作為相對成熟的工業集聚區，花都汽車城是廣州汽車產業板塊的重要組成部分，也是全市首個工業總產值超千億元的制造業基地。基于其產業基礎，結合上位規劃要求，花都汽車城明確主導產業為智能網聯與新能源汽車、智能裝備與機器人、智能建造與工業化建筑。

　　布局未來：“36＋18”方案兼顧集聚與留白

　　對應“工業集聚區”聚實體，“科創集聚區”重在引科創，即筑優質產業載體之“巢”引科創龍頭企業之“鳳”。未來，“科創集聚區”將主要面向科技型產業集群，重點用于科創龍頭企業總部和研發中心選址落戶。

　　當前，廣州市規劃資源部門聚焦活力創新軸、珠江高質量發展帶、城市核心區、增長極等城市戰略發展地區，錨定景觀資源好、交通便利、產業集聚及周邊生活配套成熟等條件良好的區域，劃定了18處科創集聚區。

　　科創集聚區具有景觀環境優越、發展基礎條件良好等特征。

　　例如，南沙區慶盛樞紐地塊45分鐘直達深港，面朝獅子洋交匯口，可以千畝產業空間和江海生態為基底，聯動港科大科創資源，打造“最具港味的園區”；

　　白云區黃金圍地塊地處流溪河、珠江西航道、西南涌交匯處，用地面積4.26平方公里，規劃將打造數字經濟主導的大灣區未來科創島，塑造“江河環繞的園區”。

　　無論是科創集聚區還是工業集聚區，都含有保障實體經濟發展、土地節約集約利用的意涵。放眼全國先進地區，要實現經濟社會高質量發展，均要在產業空間載體上做文章。

　　“上海2035”總體規劃提出建立“產業基地—產業社區—零星工業用地”空間布局體系，產業基地以制造業功能為主，產業基地內規劃工業用地面積占比不低于70%；產業社區加強產城融合、功能復合，規劃產業用地面積占比不低于50%。產業用地向產業基地、產業社區集聚，新增產業項目原則上布局在產業基地、產業社區內。

　　深圳則是在近年來陸續在產業園區、工業區塊線等方面開展系列探索，整體上形成了“產業園區—工業區塊線—工業用地”空間布局體系。《深圳市戰略性新興產業與未來產業空間布局規劃(2024—2035年)》提出，整合優化“20+20”先進制造業園區和科技創新集聚區，按照“錯位協同發展”的原則確定主導產業。

　　此外，東莞松山湖、上海練秋湖等依山傍水的總部基地“筑巢引鳳”，無不為生產性服務業的活躍、戰略性新興產業的興起釋放了空間。

　　對標他山之石、基于廣州實際，《指導意見》按照“總量要增、質量要高、存量要挖、濃度要純”的原則，初步劃定了廣州36個“工業集聚區”＋18個“科創集聚區”。此舉既可打造更加成片連片、主題鮮明的集聚區，又能加強產業用地儲備和戰略留白，為可持續發展留足空間。

　　夯實支撐：全方位賦能企業提質增效

　　“對城市工業用地的規劃控制，不僅應當依據其現狀屬性進行靜態的占比控制，”沈陽建筑大學建筑與規劃學院教授姚宏韜團隊在研究城市建設用地中工業用地占比控制的問題時提到，“還應在歷史演變的視角下，科學分析其歷史、地理和職能等因素影響，有針對性地制定動態化工業用地占比規劃控制方案，促進城市科學、可持續發展。”

　　《指導意見》敏銳把握產業發展演變對新業態、新空間的需求變化，滿足企業立體復合式空間需求。

　　一方面，提出政府以單個或多個工業產業區塊為單元，主動統籌將工業用地容積率提升至2.0—4.0，企業可直接按提升后的容積率實施改擴建，為企業增資擴產“開綠燈”。另一方面，支持產研服融合，鼓勵工業、商業、研發、辦公等功能混合立體開發建設“工業綜合體”，同時工業用途占比應達到50％，保障實體制造空間。

　　不同規模、類型的項目對地塊規模、形狀等需求各異，而規劃地塊往往難以精準適配，調整規劃增加企業的時間和經濟成本。為此，《指導意見》創新提出統籌建立工業用地路網“剛性骨架+彈性脈絡”分級管控體系，允許結合項目實際需求增減、調整彈性管控道路，便捷招商引資。

　　針對企業完善園區配套的訴求，《指導意見》也給出了“硬招”：要求適度超前規劃布局工業集聚區范圍內供電、供水、燃氣等市政設施，尤其對企業生產影響較大、目前仍存在缺口的供電設施要優先建設；改變以往單地塊分別配建模式，支持多宗相鄰產業用地集中設置配套設施和綠地，鼓勵資源共享降低企業建設成本，提升用地效率和設施品質。

　　同時，進一步強化對工業用地用途的保障。現實中，較多存量工業企業有增資擴產需求，但規劃存在用地性質調整且近中期規劃暫不實施，導致企業無法按原批復實施建設的情況，《指導意見》通過保障有效批復，支持企業繼續做大做強。

　　《指導意見》還提出，嚴格工業用地建筑設計及規劃核實監管，嚴格工業用地用房分割，提出工業用房確需分割的，應以區政府對土地出讓后新引進制造業項目的評審認可為基礎，并由區政府牽頭審核商品廠房分割方案和銷售對象資格，確保工業建筑真正用于工業功能。

　　既要守好工業用地的“紅線”，又要筑牢侵蝕產業載體的“防線”，還要留白產業發展的“天線”——廣州多措并舉、梯次配合，持續強化全國先進制造業基地、國際科技創新中心重要承載地等城市功能，通過謀劃好的空間載體，支撐培育形成新質生產力新動能。

　　（記者 李鵬程 通訊員 穗規資宣）