自2019年《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出打造南沙粵港澳全面合作示范區以來，官方曾多次印發文件，將宏偉藍圖逐步細化為路線圖。

　　2022年6月，國務院印發《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》（下稱“《南沙方案》”），將南沙定位為立足灣區、協同港澳、面向世界的重大戰略性平臺。一年多來，南沙開發開放持續提速，發展能級不斷提升，取得階段性成果。

　　如果說《南沙方案》是推進南沙建設的基礎性文件，《南沙條例》則是強化南沙建設的法治保障。

　　2024年是《南沙方案》第一階段目標的攻堅之年，需要以新突破進一步擴大南沙開發開放的力度。在這關鍵時期，廣東以立法的形式將一批省級管理權限集中下放南沙，將賦予南沙更大自主權，支持南沙進一步改革創新，深化南沙面向世界的粵港澳全面合作，縱深推進“一點兩地”新定位下的粵港澳大灣區建設。

　　條例背后

　　推動支撐南沙的體制機制加快成熟

　　事實上，省級層面立法支持區域發展對于廣東來說并非首次，《廣東省中新廣州知識城條例》《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》《深汕深度合作區條例》等都是先例。

　　細數這些條例公布的時間節點可以得出共通的特點——區域發展到一定程度時，需要進一步破除發展路上的各種障礙以釋放區域活力。

　　例如，《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》（簡稱“《橫琴條例》”）在去年3月發布。彼時距離《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》印發已過去一年多時間，合作區建設取得良好的開局，但仍存在管理執行機構職能定位、權責關系還不夠清晰，與澳門一體化發展還有待加強等問題?！稒M琴條例》在破解這些問題上提出了針對性條款，條例印發后合作區建設明顯加快。

　　與橫琴類似，本次《南沙條例》也是在一年半這個時間節點印發。目的性明顯，也是希望厘清南沙發展建設上各方的權責，破除目前南沙發展的各種障礙，充分激活各方能動性。

　　《南沙條例》明確，廣州市人民政府應當落實主體責任，加強領導，主動協調推動，建立健全工作機制，做好南沙建設發展的整體謀劃和組織實施工作；南沙區人民政府應當具體執行與南沙建設發展相關的制度與政策措施。

　　在省級層面，則更加強調省人民政府、省推進粵港澳大灣區建設領導小組辦公室發揮統籌協調作用，對外協同港澳、對內協調省內有關單位，支持推動解決重大問題?！赌仙硹l例》還要求，省人民政府定期聽取南沙建設發展情況報告；省人民政府有關部門建立辦理涉南沙事項的綠色通道，支持重大項目建設和體制機制創新。這些安排將有利于為南沙建設匯聚更多資源。

　　從更廣的范圍來看，《南沙條例》屬于落實《南沙方案》的一塊重要“拼圖”，其發布意味著國家省市支撐《南沙方案》的政策機制走向成熟。

　　在省層面上，目前省南沙工作領導小組、省南沙工委、省南沙辦三級工作體系完成搭建，實現省市區三級152個單位扁平化聯動推動落實《南沙方案》。

　　在國家重點部門的支持上，本月初，國家發改委、商務部、市場監管總局三部委聯合發布《關于支持廣州南沙放寬市場準入與加強監管體制改革的意見》，提出先立后破，以標準先行、場景開放、資本推動、產業匯聚、體系升級為原則優化市場環境，加強和規范全流程監管，讓更多首創性改革措施在南沙形成。

　　此外，最高人民法院也在去年10月印發了《關于為廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作提供司法服務和保障的意見》，支持廣州南沙人工智能、智慧城市等領域司法保護規則，加強對關鍵核心技術和產業變革領域司法保護。

　　在此基礎上，《南沙條例》應運而生。“制定《條例》是保障推動南沙高質量發展的客觀要求。”廣州市人大常委會副主任唐航浩表示，立法將破解南沙管理體制機制與建設發展需求不相匹配，與港澳和國際民商事規則銜接機制對接不夠緊密，跨境要素流動不夠順暢等問題，同時，將南沙在推動科技創新、深化開放合作、支持港澳參與建設等方面積累的有益經驗上升為法規條文，為南沙高質量發展提供有力法治保障。

　　何以南沙？

　　大灣區“一點兩地”新定位下讓其先行先試

　　為何南沙如此重要，需要廣東出臺專門性法律條律支撐發展？這需要立足粵港澳大灣區的角度看待南沙。

　　此前，在《南沙條例》草案審議階段，廣東省人大常委會法工委副主任陳永康接受媒體采訪時透露，廣東2024年將開展大灣區立法保障專題調研，編制涉大灣區立法專項計劃，抓緊出臺南沙深化面向世界的粵港澳全面合作條例，推進港澳青年在大灣區就業創業、大灣區藥品醫療器械合作、大灣區氣象合作發展等相關立法。

　　也就是說，本次《南沙條例》屬于推進大灣區立法工作的重要組成。

　　“一點兩地”的戰略定位，在時代坐標上明晰了粵港澳大灣區所處的歷史方位。新定位下，大灣區如何互通互融互振，需要有“一域”來貫通“全局”。

　　南沙，作為粵港澳大灣區四大合作平臺之一——立足灣區、協同港澳、面向世界的重大戰略性平臺，正是“撬動”大灣區高質量發展的重要戰略支點。

　　國家省市從不同層面、不同維度給予南沙改革開放自由探索的權力和空間，其目的皆是希望南沙打造改革創新高地，為大灣區區域協同聯動發展探路。

　　例如，國家部委支持南沙的相關政策也列入《南沙條例》中，包括建設粵港澳大灣區無人體系產業孵化基地、打造全國天然氣水合物研發和商業開發總部基地、加強農業對外開放合作試驗區建設、加強“廣東南沙”船籍港和智慧碼頭建設、探索推動注冊在中國（廣東）自由貿易試驗區廣州南沙新區片區的企業以保稅物流方式開展以船供為目的的高低硫燃料油混兌調和業務，以及加強廣州期貨交易所、期貨產業園以及粵港澳大灣區（廣州南沙）跨境理財和資管中心建設等。

　　與此同時，國家省市也賦予了南沙先行先試的權力。

　　例如，《南沙條例》中明確提出讓南沙在法治框架內率先在改革開放重要領域和關鍵環節大膽探索、先行先試；三部委聯合發布的意見中提出堅持改革創新，先立后破，讓更多首創性改革措施落地南沙。

　　“《南沙條例》明確根據南沙建設發展需要，按照‘能放則放’的原則，最大程度將有關權限依法下放，調整由南沙行使，努力實現‘南沙的事南沙辦’?！?/span>唐航浩表示，條例明確了各級各類權限的賦權路徑、方式，建立了放權賦能的長效機制。

　　放權賦能的同時，條例還創新容錯機制，規定鼓勵和支持南沙結合實際情況，在法治框架內率先在改革開放重要領域和關鍵環節大膽探索、先行先試；對探索中出現失誤或者偏差，符合規定條件的，可以予以免責或者減輕責任。

　　廈門大學立法研究中心執行主任姜孝賢認為，“放權+容錯”是《南沙條例》的一大亮點。“第一，在放權提效方面，態度更加明確，力度更大。將治理權限授權給公民、企業最緊密的治理層級，有利于提高治理的正當性和效能。第二，改革充滿各種不確定性，必然是一個不斷試錯的過程，需要相應的容錯機制作保障。對創新容錯進行明確規定，具有引領意義。”

　　落腳點

　　厚植新質生產力，釋放開放合作新活力

　　“可執行性”是條例的生命力。《南沙條例》立足南沙實際，將《南沙方案》的五大任務進一步細化，為南沙深化面向世界的粵港澳全面合作劃定了任務路線圖：

　　強化協同港澳——在科技創新、產業發展、營商環境、人文交流、民生合作等方面，著力推進規則銜接、機制對接，深化粵港澳互利共贏合作。

　　強化面向世界——在深化對外金融貿易合作、增強國際航運物流樞紐、構建國際交往新平臺，建設推廣全球溯源中心等方面加大力度，主動對接、吸納高標準國際經貿規則，構建高水平對外開放門戶。

　　具體來看，科技創新、產業發展、對外開放、規則銜接、城市建設是《南沙條例》設立的南沙深化開發開放五大落腳點。

　　其中，《南沙條例》將《南沙方案》五大任務中的 “建設科技創新產業合作基地”拆分為“科技創新”和“產業發展”兩個章節，將任務細化，對于南沙產業發展政策、結構優化、未來布局有了更加清晰的定位。

　　條例明確，優化南沙產業結構，布局深海、深空、深地等新興領域產業集群，科學謀劃未來產業，重點發展集成電路與半導體、生物醫藥、商業航天、人工智能、新能源汽車與新型儲能等戰略性新興產業，推進產業向數字化、網絡化、智能化、綠色化發展。

　　南沙區委常委、常務副區長魏敏介紹說，我們將充分利用好《南沙方案》賦予的三大財稅政策以及國家部委和省市等陸續出臺的各項專項支持政策，比如說最近三部委聯合印發的意見中賦予南沙率先在生物醫藥、新能源、商業航天、海洋科學、服務貿易、特色金融、綠色低碳以及種業等11個領域放寬市場準入、先行先試的權限。“接下來，南沙將強化政策帶動與動能培育，聚力推動產業結構優化攻堅，推動產業動能接續和優勢再造，打造大灣區產業發展新高地?！?/span>

　　除了產業發展之外，條例還在營商環境、人文交流、民生關切等方面作出規定，推動粵港澳合作。其中的不少內容，南沙已取得階段性成果，《南沙條例》將在法律層面上將這些內容固定，并推動南沙作出進一步探索。

　　“條例中關于粵港澳規則銜接、機制對接的內容多立足于近年南沙的改革發展實踐，帶有濃厚的南沙‘色彩’，非常接地氣。”廣東外語外貿大學法學院（廣東涉外律師學院）教授江保國注意到，南沙自2017年起在國內率先提出并啟動探索試行商事登記確認制改革，推動商事登記的行為屬性由行政許可事項調整為行政確認事項，賦予市場主體更大的經營自主權，降低營商成本。

　　此次條例將該經驗上升為立法規則，明確支持南沙探索實行商事登記確認制，優化辦理流程，向投資者提供商事登記一站式辦理服務，探索建立與港澳、國際接軌的市場主體登記管理制度。

　　“法治是南沙建設發展的重要保障?！?/span>廣東省司法廳副廳長李燕梅表示，接下來，將在法治領域持續、精準實施支持政策，按照“應放盡放”的原則將一批省級管理權限集中下放給南沙行使，全面提升南沙法治化水平，推動南沙成為法治建設的重要踐行地，助力南沙在全面深化改革開放中勃發粵港澳大灣區核心引擎新活力。

　　（記者 任燚 統籌 李卓 柳時強）